De door een landbouwer ontvangen of te ontvangen Europese inkomenssteun wordt gekort, indien de betreffende landbouwer een of meer van de zogenaamde randvoorwaarden niet heeft nageleefd. In een arrest van 27 januari 2021 heeft het EU Hof van Justitie (Hof) andermaal duidelijk gemaakt dat deze korting moet worden berekend op basis van de betalingen die zijn of moeten worden toegekend in het jaar waarin de niet-naleving heeft plaatsgevonden.

De casus

Een landbouwer die in het kader van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) inkomenssteun (ook wel rechtstreekse betalingen genoemd) aanvraagt, moet zich houden aan de randvoorwaarden van het GLB (Randvoorwaarden). Dit zijn wetten en regels op het gebied van milieu, gezondheid en dierenwelzijn. Een landbouwer die de Randvoorwaarden overtreedt, kan onder andere gekort worden op zijn inkomenssteun. Dit wordt de Randvoorwaardenkorting (Korting) genoemd.

Op 3 december 2015 voerde de Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) in een slachterij een een ante mortem-keuring uit. Naar aanleiding van deze keuring werd op 3 maart 2016 het bedrijf van  V.O.F. de Ruiter (De Ruiter) door de NVWA gecontroleerd. Hierbij stelde de NVWA vast dat De Ruiter in drie gevallen de Randvoorwaarden niet had nageleefd. Twee gevallen hadden plaatsgevonden in 2015 en het derde in 2016. De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit legde De Ruiter hiervoor een Korting op van 5%. Die Korting werd berekend over de in 2016 aan De Ruiter toegekende c.q. toe te kennen inkomenssteun. Het door de Ruiter tegen deze Korting gemaakte bezwaar werd ongegrond verklaard. Hierop legde De Ruiter het geschil voor aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb). Het CBb stelde vervolgens een prejudiciële vraag aan het Hof.

Oordeel van het Hof

Prejudiciële vraag CBb

Het CBb meende dat op grond van artikel 99 lid 1 1e alinea Vo 1306/2013 de Korting moet worden berekend over de inkomenssteun die is c.q. moet worden toegekend in “het kalenderjaar van de constatering van de niet-naleving” van de Randvoorwaarden. Gelet op het Teglgaard arrest, twijfelde het CBb echter aan de geldigheid van vorenbedoelde bepaling (r.o. 12-14).

Herformulering van de prejudiciële vraag

Volgens het Hof moet artikel 99 lid 1 1e alinea Vo 1306/2013in samenhang met artikel 97 lid 1 1e alinea van dezelfde verordening worden gelezen. Op basis van die samenhang concludeert het Hof dat wettelijke regeling ten aanzien van de Korting onduidelijk is. In verband hiermee herformuleert het Hof de prejudiciële vraag van het CBb. Volgens het Hof wil het CBb eigenlijk weten of de Korting dient te worden berekend over de inkomenssteun die is c.q. moet worden toegekend in het jaar dat de niet-naleving (i) is geconstateerd dan wel (ii) is begaan (r.o. 28).

Het Teglgaard arrest

De geherformuleerde vraag moest het Hof in het Teglgaard arrest beantwoorden ten aanzien van de regeling die aan Vo 1306/2013 vooraf ging. Hierbij stelde het Hof vast dat de Korting moest worden toegepast op de verleende of te verlenen inkomenssteun in het jaar van overtreding. Alleen in die situatie bleef het verband tussen het gedrag van de landbouwer en de daaruit voortvloeiende sanctie (de Korting) behouden. Deze uitleg deed volgens het Hof recht aan de beginselen van gelijke behandeling, evenredigheid en rechtszekerheid (r.o. 29-38).

Uitleg artikelen 97 lid 1 1e alinea en 99 lid 1 1e alinea Vo 1306/2013

Het Hof wijst erop dat bij de uitleg van Unierechtelijke bepalingen niet alleen gekeken moet worden naar de bewoordingen, maar ook naar de context en de doelstellingen ervan (r.o. 39). Uit de bewoordingen leidt het Hof af dat artikel 97 lid 1 1e alinea Vo 1306/2013 betrekking heeft op de “berekening” van de Korting en artikel 99 lid 1 1e alinea Vo 1306/2013 op de “verrekening” ervan. Deze interpretatie van artikel 97 lid 1 1e alinea V0 1306/2013 wordt bevestigd door de context. Meerdere bepalingen van dit artikel hebben immers betrekking op het jaar waarin de niet-naleving van de  randvoorwaarden heeft plaatsgevonden. Verder heeft Vo 1306/2017 als doel een verband te leggen tussen de inkomenssteun en de naleving van de Randvoorwaarden. Zoals uit het Teglgaard arrest volgt, kan dit verband alleen worden gewaarborgd als de Korting wordt toegepast op de inkomenssteun die is c.q. moet worden toegekend in het jaar dat de Randvoorwaarden zijn geschonden  (r.o. 40-52).

Tot slot kijkt het Hof ook nog naar de totstandkomingsgeschiedenis van Vo 1306/2016. Uit deze geschiedenis kan in de visie van het Hof niet worden afgeleid dat de Uniewetgever een regel heeft willen vaststellen op basis waarvan de Korting moet worden toegepast op de inkomenssteun verleent of te verlenen in het jaar dat de niet-naleving is geconstateerd (r.o. 53-55).

Conclusie

Net als in het Teglgaard arrest, komt het Hof tot de conclusie dat ook in het kader van Vo 1306/2013 de Korting dient te worden toegepast op de inkomenssteun die aan de betrokken landbouwer is of moet worden toegekend in het jaar dat de Randvoorwaarden niet zijn nageleefd. Deze interpretatie geldt eveneens voor artikel 73 lid 4 1e alinea onder a) Vo 809/2014 (de uitvoeringsverordening van de Europese Commissie). De bewoordingen van laatstbedoeld artikel zijn immers gelijk aan die van artikel 99 lid 1 1e alinea Vo 1306/2013 (r.o. 60).

Commentaar

Gezien het Teglgaard arrest, verrast het oordeel van het Hof in onderhavige zaak niet. Wat het arrest lezenswaardig is de aandacht voor de wetgeschiedenis van Vo 1306/2013 en de daar – mogelijk – uit blijkende bedoeling van de Uniewetgever. Het voorstel voor Vo 1306/2013 is door de Commissie opgesteld. Op basis van interne documenten probeerde de Commissie het Hof duidelijk te maken dat het steeds de bedoeling is geweest om voor de berekening van de Korting het jaar in aanmerking te nemen waarin de gevallen van niet-naleving zijn geconstateerd. Het jaar van overtreding zou moeilijk vast te stellen zijn. Het Hof gaat hier niet in mee. In de gepubliceerde wetgevingsstukken wordt namelijk geen melding gemaakt van een dergelijke motivering. Hiermee lijkt het Hof te impliceren dat doelstellingen die niet openbaar zijn gemaakt, geen rol spelen bij de interpretatie van een Europese verordening of richtlijn.